ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Верховного Суда РФ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Верховного Суда РФ от 18.09.2002 N 249пв01
<О ПРИЗНАНИИ ПРОТИВОРЕЧАЩИМ ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ ПОСТАНОВЛЕНИЯ МОСКОВСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ОТ 31 ЯНВАРЯ 2001 ГОДА N 12>


ПРЕЗИДИУМ ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 сентября 2002 г. N 249пв01

Президиум Верховного Суда Российской Федерации рассмотрел в порядке надзора по протесту первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Радченко В.И. гражданское дело по заявлению Прокурора города Москвы о признании противоречащим федеральному законодательству постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Колычевой Г.А., объяснения представителя Московской городской Думы Минченковой О.Б. и заключение заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Давыдова В.И., полагавшего протест оставить без удовлетворения, Президиум Верховного Суда Российской Федерации

установил:

Московской городской Думой 31 января 2001 года принято постановление N 12 "О Положении о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве".
Прокурор города Москвы обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению пункта 5 постановления Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12 и пунктов 4, 8, 11, 13, 15, 33.1, 47, 56, 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного названным постановлением.
Решением Московского городского суда от 20 июня 2001 года заявление Прокурора города Москвы удовлетворено частично: пункт 5 постановления Московской городской Думы, пункт 4, часть 3 пункта 8 в части заключения договора коммерческого найма, пункт 33.1, часть 1 пункта 47 в части возможности воспользоваться правом на первоочередное улучшение жилищных условий один раз Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве признаны противоречащими федеральному законодательству и не порождающими правовых последствий со дня издания. В удовлетворении остальной части требований отказано.
Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года решение суда первой инстанции в части отказа Прокурору города Москвы в удовлетворении требований о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 13, 15, части 1 пункта 47, части 1 пункта 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве отменено. Вынесено новое решение, которым пункты 13, 15, часть 1 пункта 47, часть 1 пункта 58 вышеуказанного Положения в части установления десятилетнего срока проживания в городе Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий признаны противоречащими федеральному законодательству, недействительными и не порождающими правовых последствий со дня издания.
В протесте первого заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации поставлен вопрос об отмене определения Судебной коллегии Верховного Суда РФ в части вынесения нового решения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.
Проверив материалы дела, обсудив доводы протеста, Президиум Верховного Суда Российской Федерации находит протест обоснованным.
Удовлетворяя требования Прокурора в отношении пунктов 13, 15, части 1 пункта 47, части 1 пункта 58 Положения, устанавливающих правило о том, что граждане признаются нуждающимися в улучшении жилищных условий, если они проживают в городе Москве в общей сложности не менее 10 лет, Судебная коллегия исходила из того, что нормативным актом субъекта Российской Федерации установлено правило, ухудшающее положение граждан при признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий по сравнению с правилами, установленными действующим федеральным законодательством.
В обоснование этого вывода Судебная коллегия сослалась на то, что статья 29 Жилищного кодекса РСФСР, устанавливающая основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, не относит к ним наличие какого-либо срока постоянного проживания в населенном пункте, а Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, предоставления жилых помещений в РСФСР , принятые Советом Министров РСФСР 31 июля 1984 года во исполнение статей 30 и 49 Жилищного кодекса РСФСР , не содержат в качестве условия признания нуждающимися в улучшении жилищных условий срок постоянного проживания по месту жительства и даже допускают принятие на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий граждан, не проживающих постоянно в данном населенном пункте.
Между тем, признавая пункты 13, 15, часть 1 пункта 47, часть 1 пункта 58 Положения в части установления десятилетнего срока проживания в городе Москве для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий не соответствующими статье 29 Жилищного кодекса РСФСР, Судебная коллегия не учла, что срок постоянного проживания по месту жительства - это не основание для признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, а лишь условие возникновения у граждан прав на получение жилой площади, что вытекает из содержания статьи 28 Жилищного кодекса РСФСР. Установленные же статьей 29 ЖК РСФСР основания признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий в полном объеме отражены в обжалуемом Положении.
Судебная коллегия не дала оценку тому обстоятельству, что Жилищный кодекс РСФСР и Примерные правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставления жилых помещений в РСФСР, были приняты до вступления в силу Конституции РФ , и не учла положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут регулировать правовые отношения, не урегулированные федеральным законом, но не могут ему противоречить.
Согласно статье 12 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
В соответствии со статьей 13 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 года N 4218-1 в редакции Федерального закона от 21 апреля 1997 года N 68-ФЗ порядок и условия предоставления жилого помещения по договору найма гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, определяют органы государственной власти и управления Российской Федерации, субъектов Российской Федерации в соответствии с существующей очередью на улучшение жилищных условий, а также с учетом льгот по предоставлению жилых помещений, установленных органами государственной власти и управления Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.
После принятия Конституции РФ вопрос о сроке постоянного проживания как условии для принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в законодательстве Российской Федерации не урегулирован.
Следовательно, в силу природы совместного ведения Москва как субъект Российской Федерации в отсутствие федерального закона была вправе осуществить собственное правовое регулирование по этому вопросу.
Что касается положений, содержащихся в пункте 8 Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР, то они вообще не регулируют вопросов длительности проживания.
Поскольку собственник имеет право в силу статьи 209 ГК РФ совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, Московская городская Дума была вправе установить порядок и условия предоставления жилой площади государственного и муниципального жилого фонда, находящегося в собственности города Москвы.
При таком положении у суда кассационной инстанции не имелось достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции в указанной части.
Приведенные в решении суда первой инстанции выводы полностью согласуются с позицией Конституционного Суда РФ, высказанной им в определении от 9 апреля 2002 года N 123-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аванова А.Я. на нарушение его конституционных прав положениями части 2 статьи 11 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы".
В вынесенном по жалобе Аванова А.Я. определении Конституционный Суд РФ признал, что, регламентируя условия реализации конституционного права на жилище, включая порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий, законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно - учетные правила.
Установленный в принятом Московской городской Думой Положении десятилетний срок проживания в городе Москве для принятия граждан на учет для получения жилых помещений может быть отнесен к организационно - учетным правилам, направленным на обеспечение справедливого распределения жилья.
С учетом изложенного определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года подлежит отмене в части вынесения нового решения.
В связи с тем, что отмена определения Судебной коллегии Верховного Суда РФ от 5 октября 2001 года может существенно затронуть интересы граждан, которые были приняты на учет на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве с изменениями, внесенными указанным определением, Президиум Верховного Суда Российской Федерации исходя из конституционного принципа, что законы, ухудшающие положение граждан, обратной силы не имеют , полагает, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период действия определения Судебной коллегии Верховного Суда РФ, не подлежат пересмотру в судах.
Руководствуясь пунктом 4 статьи 329 ГПК РСФСР, Президиум Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года в части вынесения нового решения отменить.
Решение Московского городского суда от 20 июня 2001 года в части отказа в удовлетворении заявления Прокурора города Москвы о признании противоречащими федеральному законодательству пунктов 13, 15, части 1 статьи 47 и части 1 статьи 58 Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12, оставить без изменения.
Признать, что решения жилищных органов о постановке граждан на учет, принятые в период с 5 октября 2001 года по 18 сентября 2002 года на основании Положения о порядке улучшения жилищных условий граждан в городе Москве, утвержденного постановлением Московской городской Думы от 31 января 2001 года N 12, с изменениями, внесенными определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2001 года, не подлежат пересмотру в судах по основаниям, предусмотренным настоящим постановлением Президиума Верховного Суда РФ.